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第一章  行政法基本理论

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第一节 行政法基础

行政法是我国社会主义法律体系的重要组成部分。行政法治是中国特色社会主义法 治的重要内容之一。坚持全面依法治国，推进法治中国建设的重要工作内容之一就是扎实 推进依法行政。行政机关应当坚持依法行政的基本原则和要求。

一、行政法概述

(一)什么是行政法

行政权属于行政法的核心范畴。从规制行政权角度讲，行政法是指关于行政权力的授 予、行使、监督控制，以及对其消极后果予以补救的法律规范的总称。它调整在行政权力的 授予、行使及对其监督、救济过程中所发生的各种社会关系。

1.行政法是设定行政权力的法

在一个国家的法律体系中，创设和规定行政权力的法律规范均属于行政法范畴。这类 规范有两种存在形式： 一种是统一规定于某一法律，如《中华人民共和国地方各级人民代表 大会和地方各级人民政府组织法》规定了行使行政权力的地方各级政府的设置、体制、职权 等；另一种是分散在各单行法中，如《中华人民共和国行政强制法》(以下简称《行政强制 法》)等。

2.行政法是规范行政权力运用及行使的法

为防止出现侵害公民、法人或者其他组织合法权益的现象，需要一整套规范行政权力 运用及行使的规则。这种规则分为两类： 一类是分散在各个特别法、部门法中的规则，如 《中华人民共和国税收征收管理法》(以下简称《税收征管法》)、《中华人民共和国治安管理 处罚法》(以下简称《治安管理处罚法》)等；另一类是统一规定于某一法律，各行政机关普 遍适用的规则，如《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)、《行政强制 法》等。

3. 行政法是监督行政权力的法

国家权力机关对行政权力的监督由宪法规定。监察机关对行政权力的监督由《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)规定。司法机关对行政权力的监督由《中华人民共

和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)规定。行政机关对行政权力的监督通过监察、 审计及上下级行政机关之间的监督如行政复议、行政执法检查等方式进行。

4. 行政法是对行政权力产生的后果进行补救的法

行政权的存在必然要给权力的服从者即公民、法人或其他组织的人身、财产权利造成 影响。如果行政机关及行政执法人员违法行使行政权力，那么行政相对人的权利可能会遭 受损害。为此，必须对行使行政权力产生的后果予以补救。行政法正是对行使行政权力产 生的后果予以补救的法。《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)、《行政 诉讼法》《中华人民共和国国家赔偿法》(以下简称《国家赔偿法》)等均属于此类规范。

(二)行政法的特征

1.行政法在形式上的特征

(1)行政法没有统一、完整的法典，没有如刑法典、民法典那样系统、完整的行政法典。 (2)行政法规范数量多，且具有多种法律渊源。

2.行政法在内容上的特征

(1)行政法内容广泛，包括从行政组织、行政管理到行政救济，从税务管理、公安管理、 民政管理到卫生管理、教育文化管理，从传统的治安、国防、税收、财政、外交等领域到市场  监督管理、卫生健康、妇女儿童权益保护、社会保障等几乎所有的社会生活领域。

(2)行政法规范易于变动，特别是以部门或地方政府规章和行政规范性文件形式表现 的具体规范，其稳定性相对较弱。

(3)行政法中往往包含实体与程序两种规范。行政实体法主要体现为行政主体和行政 相对人实体的职权与职责、权利与义务关系的法律规范；行政程序法主要体现为保障实体 的职权和职责、权利与义务得以实现的法律规范，侧重体现为行政主体为实施行政管理目 标而作出行政行为所遵循的方式、步骤、顺序和时限的法律规范。

二、行政法的基本原则

(一)行政合法性原则

行政合法性原则，是指行政权的存在、行使必须依据法律、符合法律规定，不得与法律 规定相抵触。行政合法性原则要求，行政机关实施行政管理不仅应遵循宪法、法律，还要遵 循行政法规、地方性法规、民族自治条例和单行条例及规章等。行政机关作出行政行为，既 要符合实体法规定，又要符合程序法规定。行政合法性原则主要包括两个方面的内容： ①行政权力的存在和行使必须有法律依据；②行政权力必须按照法定程序行使。这里所讲 的行政合法性原则来源于行政法传统理论，这实际上是一种形式合法性原则。

(二)行政合理性原则

行政合理性原则，是指行政行为的内容要客观、适度、符合理性。其产生的主要原因是 行政自由裁量权(现在行政法学界多称其为“行政裁量权”)的存在。合理性原则要求行政 机关必须合理地行使行政裁量权，作出行政行为要根据客观情况，在适度的范围内，符合社 会大多数人的公平正义观念，符合情理、事理、法理。该原则是行政合法性原则的延伸。相 对于传统理论中的形式合法性原则来说，这实际上是一种实质合法性原则。

行政合理性原则包括：

①行政行为应符合立法宗旨及意图、目的；

②行政行为应建立在 考虑相关因素的基础上；

③平等地适用法律规范，遵循行政惯例或先例，做到相同情况相同对待，不同情况区别对待；

④行政行为应保持适度，符合比例原则要求；

⑤行政行为应符合 法理、情理及事理要求，符合自然规律、客观性要求和社会道德观念，符合人类理性和公平 正义观念。

(三)行政应急性原则

行政应急性原则，是指在特殊的紧急情况下，出于国家安全、重大社会公共利益的需 要，行政机关可以采取没有明确的现行法律依据的或依据紧急状态法作出与通常状态下的 法律规定不同的措施。例如，行政机关为控制严重自然灾害、重大人为事故、突发公共卫生 事件(如重大疫情)、社会动乱、恐怖事件及进入紧急状态等突发性危机，消除其现实的社会 危害，可行使法定紧急权力，采取行政应急措施。它是现代行政法治原则的重要内容，是一 般情形下合法性原则的例外。但是，行政应急性原则并非排斥法律原则约束，不受任何限 制的行政应急权力同样是行政法治原则所不容许的。在紧急状态时期，必须在私人利益与 公共利益之间、政府管制与公民人权之间进行妥协，达成一致和平衡。因此，行使行政应急 权力时，应当尊重和保障人权，不得侵犯公民的生存权、人格尊严等。当然，也应当对通常 意义上的某些公民权利和自由作出必要的限制。

根据行政应急性原则要求，行政机关行使行政应急权力应当符合四个条件： 一是必须 存在明确无误的紧急危险或危害；二是非法定机关不得行使应急权力，否则无效，除非事后  经有权机关作出特别决定予以追认；三是行政机关作出应急行为应接受有权机关的监督， 尤其是权力机关的监督；四是行政机关行使应急权力应当尊重和保障人权，应当遵循合目  的原则、比例原则以及安全原则。其中，遵循比例原则主要是要求行政应急行为应当适当、 适度，尽最大可能将负面损害控制在最小或者最低限度的范围内。

三、行政法的渊源

(一)行政法的渊源体系构成

行政法的渊源，是指行政法律规范的各种外部表现形式和来源。我国行政法的来源广 泛，主要是各类国家机关所创制的具有法律效力的行政法律文件。 一般来讲，行政法的渊 源体系主要由宪法、法律、行政法规、规章、地方性法规、民族自治条例和单行条例及行政法 的其他渊源等构成。

1. 宪法

宪法是国家的根本大法，具有最高法律地位和法律效力，是各项立法的依据。宪法确  认了一系列行政法规范和原则，涉及行政权力的取得、行使以及对其监督等根本性问题。 如国家行政权力的来源和行使权力的基本原则、行政机关在国家机构中的法律地位和行政  体制、行政组织和职权、公民权利与行政权力的关系及处理原则等。

2. 法律

法律是国家最高权力机关制定的规范性文件，其效力仅次于宪法，包括全国人民代表 大会制定的基本法律和全国人民代表大会常务委员会制定的其他法律(即一般法律)。前 者如全国人民代表大会制定的《行政诉讼法》《行政处罚法》(由全国人民代表大会常务委 员会修订)等，后者如全国人民代表大会常务委员会制定的《税收征管法》《治安管理处罚 法》《行政复议法》《行政强制法》及《中华人民共和国公务员法》(以下简称《公务员法》) 等。有些事项只能由法律规定，这就是所谓法律保留原则的规定。例如，根据《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)第11条规定，税种的设立、税率的确定和税收征收管理 等税收基本制度，只能由法律规定。这意味着，政府收什么税、向谁收、收多少、怎么收等基 本问题，都要通过人大立法决定。

3.行政法规

行政法规，是国务院根据宪法和法律制定的规范性文件。行政法规的效力低于法律， 高于规章和地方性法规。国务院制定行政法规不是行使国家立法权，而是行使行政立法  权。这既包括依职权进行立法活动，也包括依授权进行立法活动。前者如国务院制定《中 华人民共和国发票管理办法》(以下简称《发票管理办法》)、《中华人民共和国政府信息公  开条例》(以下简称《政府信息公开条例》)、《国有土地上房屋征收与补偿条例》,根据《行政 复议法》制定《中华人民共和国行政复议法实施条例》(以下简称《行政复议法实施条例》)  根据《税收征管法》制定《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》,根据《中华人民共和  国车船税法》制定《中华人民共和国车船税法实施条例》等；后者如国务院根据全国人民代  表大会授权制定《中华人民共和国增值税暂行条例》等。

4.规章

规章分为部门规章和地方政府规章。

部门规章，是指国务院各部委、具有行政管理职能的直属机构等，根据法律和国务院的  行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，按照规定程序制定的规定、办法、实施细则、 规则等规范性文件的总称。根据《立法法》,部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国 务院的行政法规、决定、命令的事项。没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据， 部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部 门的权力或者减少本部门的法定职责。规章效力等级低于宪法、法律和行政法规。例如， 海关总署根据有关法律、行政法规制定的《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)第11条规定，税种的设立、税率的确定和税收征收管理 等税收基本制度，只能由法律规定。这意味着，政府收什么税、向谁收、收多少、怎么收等基 本问题，都要通过人大立法决定。

5. 地方性法规

地方性法规，是指省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会和省、自治区人 民政府所在地的市和国务院批准的较大的市以及经济特区市的人民代表大会及其常务委 员会，根据本地实际需要，在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下制定颁布的规范性 文件。地方权力机关制定的规范性文件必须按照法定程序报有关机关备案、批准后，才在 本行政区域内有效。另外，根据《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第100 条第2款 及《立法法》第81条第1款规定，设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具 体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。

 6. 民族自治条例和单行条例

民族自治条例和单行条例，是指民族自治地方的权力机关，依照宪法、民族区域自治法 和其他法律规定的权限，结合当地民族的政治、经济、文化特点制定的规范性文件。自治区 的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效；自治州、自治县的自 治条例和单行条例，报省或自治区人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代 表大会常务委员会和国务院备案。

7. 其他渊源

除上述渊源外，行政法还有一些其他渊源，包括国际条约和国际协定中涉及国内行政 管理的部分，对行政活动具有约束力的法律解释以及行政机关制定和经公告发布的规范性 文件。

此外，有权国家机关创制行政法律规范，我国还存在一种授权立法方式。根据《立法 法》规定，授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限以及被授权机关实施授权决定应 当遵循的原则等。授权的期限不得超过5年，但是授权决定另有规定的除外。被授权机关 应当在授权期限届满的6个月以前，向授权机关报告授权决定实施的情况。